國務院關於投資體製改革的決定

國發[2004]20號

（二○○四-七-十六）

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，國家對原有的投資體製進行了一係列改革，打破了傳統計劃經濟體製下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，現行的投資體製還存在不少問題，特別是企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高，投資宏觀調控和監管的有效性需要增強。為此，國務院決定進一步深化投資體製改革。

一、深化投資體製改革的指導思想和目標

（一）深化投資體製改革的指導思想是：按照完善社會主義市場經濟體製的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規範政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利於各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全麵進步。

（二）深化投資體製改革的目標是：改革政府對企業投資的管理製度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究製度；進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；培育規範的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭；健全投資宏觀調控體係，改進調控方式，完善調控手段；加快投資領域的立法進程；加強投資監管，維護規範的投資和建設市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規範、宏觀調控有效的新型投資體製。

二、轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位

（一）改革項目審批製度，落實企業投資自主權。徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批製，區別不同情況實行核準製和備案製。其中，政府僅對重大項目和限製類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案製，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，並依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。對於企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府隻審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規範管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。

（二）規範政府核準製。要嚴格限定實行政府核準製的範圍，並根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準後實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的範圍。

企業投資建設實行核準製的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方麵進行核準。對於外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方麵進行核準。政府有關部門要製定嚴格規範的核準製度，明確核準的範圍、內容、申報程序和辦理時限，並向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。

（三）健全備案製。對於《目錄》以外的企業投資項目，實行備案製，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案製的具體實施辦法由省級人民政府自行製定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。

（四）擴大大型企業集團的投資決策權。基本建立現代企業製度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編製中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準後，規劃中屬於《目錄》內的項目不再另行申報核準，隻須辦理備案手續。企業集團要及時向國務院有關部門報告規劃執行和項目建設情況。

（五）鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。對於涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃後，可向社會公開招標選定項目業主。鼓勵和支持有條件的各種所有製企業進行境外投資。

（六）進一步拓寬企業投資項目的融資渠道。允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經國務院投資主管部門和證券監管機構批準，選擇一些收益穩定的基礎設施項目進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防範風險的前提下，改革企業債券發行管理製度，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。按照市場化原則改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理製度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務顧問等多種業務方式，支持項目建設。允許各種所有製企業按照有關規定申請使用國外貸款。製定相關法規，組織建立中小企業融資和信用擔保體係，鼓勵銀行和各類合格擔保機構對項目融資的擔保方式進行研究創新，采取多種形式增強擔保機構資本實力，推動設立中小企業投資公司，建立和完善創業投資機製。規範發展各類投資基金。鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施和重點建設工程項目。

（七）規範企業投資行為。各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、城市規劃等法律法規，嚴格執行產業政策和行業準入標準，不得投資建設國家禁止發展的項目；應誠信守法，維護公共利益，確保工程質量，提高投資效益。國有和國有控股企業應按照國有資產管理體製改革和現代企業製度的要求，建立和完善國有資產出資人製度、投資風險約束機製、科學民主的投資決策製度和重大投資責任追究製度。嚴格執行投資項目的法人責任製、資本金製、招標投標製、工程監理製和合同管理製。

三、完善政府投資體製，規範政府投資行為

（一）合理界定政府投資範圍。政府投資主要用於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

（二）健全政府投資項目決策機製。進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平；政府投資項目一般都要經過符合資質要求的谘詢中介機構的評估論證，谘詢評估要引入競爭機製，並製定合理的競爭規則；特別重大的項目還應實行專家評議製度；逐步實行政府投資項目公示製度，廣泛聽取各方麵的意見和建議。

（三）規範政府投資資金管理。編製政府投資的中長期規劃和-度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、製度化和規範化。

（四）簡化和規範政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限。按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限。對於政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度隻審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，隻審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方麵研究製定，報國務院批準後頒布實施。

（五）加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。規範政府投資項目的建設標準，並根據情況變化及時修訂完善。按項目建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務管理，對谘詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目加快推行“代建製”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控製項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機製。

（六）引入市場機製，充分發揮政府投資的效益。各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對於具有壟斷性的項目，試行特許經營，通過業主招標製度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資於社會公益等各類基礎設施建設。

四、加強和改善投資的宏觀調控

（一）完善投資宏觀調控體係。國家發展和改革委員會要在國務院領導下會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全麵進步。

（二）改進投資宏觀調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。國務院有關部門要依據國民經濟和社會發展中長期規劃，編製教育、科技、衛生、交通、能源、農業、林業、水利、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃，包括必要的專項發展建設規劃，明確發展的指導思想、戰略目標、總體布局和主要建設項目等。按照規定程序批準的發展建設規劃是投資決策的重要依據。各級政府及其有關部門要努力提高政府投資效益，引導社會投資。製定並適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限製和禁止投資的項目。建立投資信息發布製度，及時發布政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息，引導全社會投資活動。建立科學的行業準入製度，規範重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準，防止低水平重複建設。

（三）協調投資宏觀調控手段。根據國民經濟和社會發展要求以及宏觀調控需要，合理確定政府投資規模，保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構。適時製定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。嚴格和規範土地使用製度，充分發揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。

（四）加強和改進投資信息、統計工作。加強投資統計工作，改革和完善投資統計製度，進一步及時、準確、全麵地反映全社會固定資產存量和投資的運行態勢，並建立各類信息共享機製，為投資宏觀調控提供科學依據。建立投資風險預警和防範體係，加強對宏觀經濟和投資運行的監測分析。

五、加強和改進投資的監督管理

（一）建立和完善政府投資監管體係。建立政府投資責任追究製度，工程谘詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資製衡機製，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全麵履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察製度，建立政府投資項目後評價製度，對政府投資項目進行全過程監管。建立政府投資項目的社會監督機製，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。

（二）建立健全協同配合的企業投資監管體係。國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理、安全生產監管等部門，要依法加強對企業投資活動的監管，凡不符合法律法規和國家政策規定的，不得辦理相關許可手續。在建設過程中不遵守有關法律法規的，有關部門要責令其及時改正，並依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業投資項目的事中和事後監督檢查，對於不符合產業政策和行業準入標準的項目，以及不按規定履行相應核準或許可手續而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，並依法追究有關企業和人員的責任。審計機關依法對國有企業的投資進行審計監督，促進國有資產保值增值。建立企業投資誠信製度，對於在項目申報和建設過程中提供虛假信息、違反法律法規的，要予以懲處，並公開披露，在一定時間內限製其投資建設活動。

（三）加強對投資中介服務機構的監管。各類投資中介服務機構均須與政府部門脫鉤，堅持誠信原則，加強自我約束，為投資者提供高質量、多樣化的中介服務。鼓勵各種投資中介服務機構采取合夥製、股份製等多種形式改組改造。健全和完善投資中介服務機構的行業協會，確立法律規範、政府監督、行業自律的行業管理體製。打破地區封鎖和行業壟斷，建立公開、公平、公正的投資中介服務市場，強化投資中介服務機構的法律責任。

（四）完善法律法規，依法監督管理。建立健全與投資有關的法律法規，依法保護投資者的合法權益，維護投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發揮配置資源的基礎性作用的市場環境，規範各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動。認真貫徹實施有關法律法規，嚴格財經紀律，堵塞管理漏洞，降低建設成本，提高投資效益。加強執法檢查，培育和維護規範的建設市場秩序。